未达到投资总额的25%，即转让土地使用权是否必然导致合同无效

2008年3月15日，电大财校与聚丰公司签订《合作开发协议书》，约定电大财校以土地使用权投资，聚丰公司以现金投资并完成项目的开发建设。双方约定，开发建设完成后，电大财校获得2500万元人民币，并获得教学用房和运动场等固定利益，但不承担项目风险。聚丰公司独自承担开发风险，并享有受让的土地使用权和支付电大财校的固定利益后的剩余利润。

2011年5月9日，电大财校向聚丰公司发出解除函，要求解除《合作开发协议书》。

聚丰公司提起诉讼，要求电大财校全面履行双方签订的《合作开发协议书》。

在诉讼过程中，电大财校答辩称，双方签订的《合作开发协议》约定电大财校只享受固定利益，不承担风险，该协议实质上应为土地使用权转让合同，该转让合同因违反《国有资产评估管理办法》第三条第(一)项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《城市房地产管理法》第三十九条，且该土地使用权没有通过招、拍、挂的方式转让，也违反了《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条的规定，因此，该合作开发协议应当认定无效。

四川省高院判决驳回聚丰公司的诉讼请求，聚丰公司不服，提起上诉。

最高人民法院判决撤销四川省高原的判决，电大财校应当继续履行合同。

[案例来源：最高人民法院公报案例（2014年10期）《四川省聚丰房地产开发有限责任公司与达州广播电视大学合资、合作开发房地产合同纠纷案》]

就

1、在合作开发房地产合同中，如约定以土地使用权进行投资的一方只收取固定利益，而不承担风险，则双方合作的性质并非通常认为的合作开发土地，而应为土地使用权转让。

2、管理性强制性规定不能作为认定合同无效的依据

本案中，《城市房地产管理法》第三十九条第二项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条均为管理性强制性规定。

依据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条的规定“ 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。本条废弃了司法解释设立的规则，以但书的方式肯定了违反任何法律、行政法规中的强制性规定，并非均导致合同无效。 

此外，《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第13条也对该问题提出了处理意见，即“城市房地产管理法第三十九条第一款第二项规定并非效力性强制性规定，当事人仅以转让国有土地使用权未达到该项规定条件为由，请求确认转让合同无效的，不予支持。”

3、法律、行政法规以外的规范性法律文件不能作为认定合同无效的依据

本案中涉及的《国有资产评估管理办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》系行政规章，其效力低于法律和行政法规，依法不能作为认定合同无效的法律依据。

故本案中，双方签订的《合作开发协议书》系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，合同有效应当继续履行。

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